新《固廢法》實施后 查封、扣押需要注意什么?

來源:中國環境 2020-07-08 09:22

查封、扣押是暫時限制公民財產權的行政強制措施。自2015年新修訂的《環境保護法》及其配套《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》實施后,查封、扣押成為生態環境部門執法監管中運用較多的一個手段。2020年9月1日,新修訂的《固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱新《固廢法》)將正式實施。該法同樣規定了查封、扣押制度,但在適用范圍、條件、對象等方面,卻與現行《環境保護法》的有關規定顯著不同,有必要對其相關法律適用問題進行探討。

適用范圍擴大

新《固廢法》將查封、扣押的適用范圍從原來的排污“設施、設備”,擴大到違法收集、貯存、運輸、利用、處置的“固體廢物”和用于違法收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的“設施、設備、場所、工具、物品”等。查封、扣押的對象從原來的兩項,增加為六項。這一變化本質上銜接了《行政強制法》的規定,但對固體廢物本身以及場所等的查封、扣押,卻是對《環境保護法》查封、扣押規定的制度性擴展。

以違法運輸固體廢物為例,按照《環境保護法》及其配套辦法的規定,在該主體存在違法排放、傾倒或處置污染物等行為時,生態環境監管部門會查封扣押實施違法運輸行為的車輛,比如對非法運輸廢酸的槽罐車的查封、扣押。但按照新《固廢法》,一方面不要求一定要有違法排放行為,在行為人可能將違法運輸的證據滅失、隱匿、轉移或可能造成嚴重環境污染的情況下,只要從事違法運輸固體廢物的行為,生態環境部門就可以實施查封、扣押;另一方面不僅可以查封、扣押其運輸車輛,而且可以查封、扣押違法運輸的固體廢物。

監管職責增加

查封、扣押屬于限權性和暫時性的行政強制措施,適用范圍的擴大,必然加重生態環境監管部門的保管職責。依據《行政強制法》第二十六條規定,對查封、扣押的場所、設施或財物,行政機關應當妥善保管,不得使用或者損毀;造成損失的,應當承擔賠償責任。無論是行政機關自行保管還是委托第三人保管,因查封、扣押發生的保管費用均由行政機關承擔。新《固廢法》增加了對固體廢物、設施、設備、工具、場所、物品的查封、扣押職權后,生態環境監管部門在適用該項強制措施時,對查封、扣押的各類財物均應妥善保管。

尤其要注意的是,某些固體廢物本身就存在發酵、揮發、滲漏等物理、生物或化學現象,或者反應性、腐蝕性、毒性等危險特性,生態環境監管部門需要結合固體廢物的環境污染特性和設施、設備、工具、場所、物品的特點,適于“就地封存”的,采取查封措施,適于“異地控制”的,采取扣押措施,確保所采取查封、扣押措施的合理性,防止在查封、扣押期間發生二次環境污染或環境風險的發生。

合法性要求提高

新《固廢法》中增加了對從事違法行為的固體廢物、場所、工具、物品等的查封、扣押措施,生態環境監管部門在具體適用時,首先應在實施程序和實施要件方面,遵守《行政強制法》的規定。

除此之外,在針對具體的固體廢物進行查封、扣押時,還應當注意結合有關法律和法規中對涉案固體廢物進行查封、扣押的規定,切勿超越職權,并將不屬于固體廢物的其他無關物品進行查封、扣押。例如,生態環境部門在查處危險化學品、劇毒化學品等環境違法案件時,不能將涉案原材料危險化學品或劇毒化學品一并實施查封、扣押。因為根據《危險化學品安全管理條例》,作為原材料的涉案危險化學品由安監部門查封、扣押,作為原材料的涉案劇毒化學品由公安機關查封、扣押,而只有廢棄的經確認屬于固體廢物的涉案危險化學品、劇毒化學品才由生態環境監管部門查封、扣押。

同時,需要注意的是,生態環境監管部門以往并沒有對涉案場所的查封職權,而新《固廢法》增加了對從事違法行為的場所的查封措施。對場所的查封是以暫時限制違法行為人場所的使用為目的的措施,包括了工作場所和私人住所。新《固廢法》第二十六條賦予了生態環境監管部門的現場檢查權,有權進入工作場所并進行檢查。但對于私人住所而言,法律對此并未明確。在生態環境監管中,常常存在行為人的住所與其涉嫌違法收集、利用、貯存固體廢物的場所相互重合的現象。鑒于我國《憲法》第三十九條明文規定:公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。因此,對涉案固體廢物違法行為的場所進行查封時,尤其應當特別注意。目前,我國涉及“進入住宅”的法律規定只有《治安管理處罰法》第八十七條第一款的規定,行為主體是公安機關。涉嫌刑事犯罪搜查權的行使主體也是公安機關。因此,如果生態環境監管部門在對場所實施查封、扣押時,一旦違法場所與行為人住所混同,那么,應當及時請求公安機關予以協助。

適用條件變化

新《固廢法》與《環境保護法》相比,適用條件增加了因證據保全而實施查封、扣押的法定事由。這一法定事由的增加,有利于生態環境監管部門及時固定行為人違法收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物行為的證據,同時也對生態環境監管部門提出了更高的要求。

首先,應注意把握“證據滅失、隱匿、轉移”和“嚴重污染環境”的適用條件。因國家尚未發布新《固廢法》有關查封、扣押的配套辦法,盡管法律賦予了生態環境行政機關自由裁量權,但判斷違法行為是否符合上述法定事由的標準上,并非以生態環境監管部門主觀決定為準。實踐中,確認“嚴重污染環境”的標準,雖暫可以依據原環境保護部的《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》,但該辦法是以《環境保護法》所規定的對排污設施、設備實施查封、扣押為原則的,并不能對新《固廢法》中可能造成“證據滅失、隱匿、轉移”的實際操作加以指導。

其次,應注意實施查封、扣押措施的舉證責任。根據新《固廢法》,只有行為人存在“可能造成證據滅失、被隱匿或者非法轉移的”和“造成或者可能造成嚴重環境污染的”兩項特別事由時,行政機關才可以實施查封、扣押措施。作為獨立的行政行為,行政機關應對其實施行政行為的合理性、合法性、必要性進行舉證。為此,生態環境監管部門還應結合固體廢物的特性,違法收集、利用或貯存等行為的特點,舉證證明其實施查封、扣押的法律依據和客觀理由,注意固定實施這一行政強制措施時的相關證據。

再次,注意與先行登記保存的區別和聯系。先行登記保存制度是《行政處罰法》規定的,屬于行政處罰過程中的中間行政行為,與查封、扣押的強制措施相比,其證明標準并不高。同時,由于新《固廢法》中的查封、扣押與先行證據保存具有同樣的證據保全功能,鑒于《環境行政處罰辦法》規定的處罰決定期限是三個月,生態環境監管部門可以在行政處罰程序啟動后,首先采取先行登記保存,若無法結案,可以在依法變更行政措施決定手續后,實行查封、扣押的強制措施,從而為案件的辦理爭取最長六十日的強制措施期間。

與代履行的關系

新《固廢法》除新增查封、扣押規定外,還在城鎮污水處理設施的污泥處理和危險廢物處置兩個方面規定了代履行制度,分別為第一百零八條和第一百一十三條。代履行的適用前提是已經存在生效的基礎行政行為,即行政機關依法做出了要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定,當事人逾期不履行,經催告仍不履行,其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的,行政機關可以代履行,或者委托沒有利害關系的第三人代履行。

實踐中,生態環境監管部門實施查封、扣押措施,并不以事先做出行政處罰等行政決定為前提,經調查認為行為人的行為尚不構成違法或者行政機關對違法行為已經做出處理決定,不再需要查封、扣押時,或者查封、扣押期限屆滿的,就應當及時解除查封、扣押,并歸還涉案財物。

綜上,新《固廢法》中查封、扣押的法律適用,除了上述需要討論的情形外,還存在查封、扣押應如何解除,行為人申請解除的具體法定事由,查封、扣押與后續行政處理的關系如何銜接等問題,亟須國家有關機關及時制定相應的實施細則,加強對基層生態環境監管部門的指導,避免行政履職中的法律風險。

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