回顧歐盟《循環經濟行動計劃》 探索綠色復蘇之路

來源:艾倫?麥克阿瑟基金會 2020-07-08 10:03

  近日,艾倫·麥克阿瑟基金會發布了對歐盟《循環經濟行動計劃》的政策回顧報告,以方便全球的政策制定者借鑒這一政策。報告展現了歐盟《循環經濟行動計劃》的政策制定過程,分析其主要亮點,總結政策成效以及對于其他政策制定者的啟示。

報告指出,在全球資源壓力加劇的背景下,歐盟于2015 年 12 月通過了循環經濟一攬子政策,包含一系列立法和非立法的舉措倡議,合稱為歐盟《循環經濟行動計劃》,旨在推進全球最大的單一市場向循環經濟轉型。作為首批推動循環經濟的重大立法和政策體系之一,該計劃為在歐洲乃至全球落實循環經濟政策提供了開創性的藍圖。

歐盟《循環經濟行動計劃》對多個政策領域以及整體經濟都產生了影響。例如,據歐盟統計局稱,2017 年維修、重復使用和循環利用等循環活動創造的附加值高達近 1,550 億歐元 。在2012-2016 年間,與循環經濟相關的就業也增加了 6% 。這也印證了循環經濟不僅是環境議程,更是一項經濟議程,可幫助創造經濟機會,促進就業、增長和投資。

在2015年第一版的《循環經濟行動計劃》的基礎上,2020年3月,歐盟委員會發布了《新循環經濟行動計劃》,即歐洲循環經濟2.0版本的政策,這是歐洲可持續增長的新議程《歐洲綠色新政》的主要組成部分之一,也是歐洲新產業戰略的一部分。新計劃將使循環經濟成為生活的主流,加快歐洲經濟的綠色轉型,助推實現2050年氣候中立目標。新計劃更系統性地對生產生活消費方式進行變革,并強調從價值鏈最前端即產品設計開始進行循環改變,并著眼于創造商業和就業機會以及新的經濟價值。這一政策的發布不但引領加速歐洲市場的循環綠色轉型,也推動著提高全球的資源效率。

報告指出,歐盟循環經濟政策制定過程中的經驗可為其他政策制定者提供啟示。2018年7月,歐盟和中國簽署了《循環經濟合作諒解備忘錄》,為發展全球循環經濟鋪平了道路。作為貿易合作伙伴,中歐雙方在制定提高資源效率的政策時面臨共同的挑戰。2020年6月,國家主席習近平以視頻方式會見歐洲理事會主席米歇爾和歐盟委員會主席馮德萊恩。雙方同意推動綠色低碳等廣泛領域合作,為盡早克服疫情影響、促進世界經濟復蘇作出努力。綠色無疑是中歐對話的核心主題之一,也是中歐雙方互相借鑒共同探索來實現合作共贏的關鍵領域。對此,雙方可通過協調支持循環經濟轉型的政策,并尋求合力,共同釋放經濟增長和創新的新動能。

關于歐盟《循環經濟行動計劃》

歐盟于 2015 年 12 月通過了循環經濟一攬子政策,包含一系列立法和非立法的舉措倡議,合稱為歐盟《循環經濟行動計劃》,旨在推進全球最大的單一市場向循環經濟轉型。 作為首批推動循環經濟的重大立法和政策體系之一,該計劃為在歐洲乃至全球落實循環經濟政策提供了開創性的藍圖。

《循環經濟行動計劃》(CEAP)提出了 54 項行動以及 4 項關于廢棄物的立法提案,包含在 2030年和 2035 年前要實現的垃圾填埋、重復使用和循環利用目標,并新增了市政廢舊紡織品和生物廢棄物等分類回收義務。

該行動計劃旨在促進就業、增長和投資,同時促進向碳中和、資源高效和更有競爭力的經濟轉型。上述行動是在全球資源壓力加劇的背景下提出的。鑒于歐洲對原材料進口尤為依賴,各方對通過循環經濟來加強資源安全格外重視。

(1)起源

在資源價格波動、對原材料進口的依賴以及資源愈加緊缺的推動下,歐盟委員會于 2011 年通過了《歐洲資源效率路線圖》 ,旨在將經濟增長與資源消耗脫鉤。2012 年 6 月,前歐盟環境委員雅奈茲·波托奇尼克(Janez Poto?nik)啟動了“歐洲資源效率平臺”(EREP)以促進向資源節約型經濟轉型高屋建瓴。此平臺匯集了來自不同領域的利益相關方和各類專家(例如,艾倫·麥克阿瑟基金會、聯合利華、威立雅、西門子、歐洲環境署、倫敦大學學院、經合組織,聯合國環境規劃署以及德國、丹麥,意大利和愛沙尼亞等國環境部等),共同為促進向循環經濟轉型提供政策建議。

(2)時間線

2014 年 7 月,歐盟委員會通過了《循環經濟一攬子計劃》。該計劃由時任歐盟環境委員雅奈茲·波托奇尼克(Janez Poto?nik)在《歐洲資源效率路線圖》的基礎上提出,包含廢棄物法律法規修訂、可持續建筑倡議、綠色創業行動計劃、綠色就業政策文件以及《路線圖》進度匯報等一系列倡議。

雅奈茲·波托奇尼克(Janez Poto?nik)委員還起草了關于建立可持續食物體系的提案,但由于面臨阻力,該提案未能被納入一攬子計劃。同年,容克就任歐盟委員會主席并設定了任期內的政治優先事項。由于長期以來循環經濟被誤認為純屬環境政策,人們對其能否實現容克委員會的政治優先項持保留態度。最終,該循環經濟戰略被擱置,容克委員會于 2014 年 12 月撤回了有關廢棄物的立法提案。

而后,歐盟成員國、非政府組織、歐洲議會議員和重點行業普遍表示支持循環經濟,對循環經濟有很大的興趣。米其林、飛利浦、蘇伊士和聯合利華更是向當時新任的委員會致公開信表示:“循環經濟是一項經濟增長議程”。委員會逐漸認識到循環經濟戰略可幫助創造經濟機會,將其作為促進就業、增長和投資的一種方式。歐盟委員會新任副主席弗蘭斯·蒂默曼斯(FransTimmermans)就被委以此任,統籌制定有關行動計劃的新提案。他在歐洲議會對新任委員的確認聽證會后被賦予與可持續性議題相關的職責。

2015 年 5 至 8 月,歐盟委員會環境總司通過公開征求意見收集了來自私營部門、民間社會組織和公共部門的 1,500 名利益相關方的意見,以確定優先在哪些行業實施該項行動計劃。2015年6月,歐盟委員會舉辦“閉環循環經濟”會議,邀請利益相關方參與政策制定過程。2015 年 12 月 2 日,歐盟委員會發布 《循環經濟行動計劃》,其中包含有關廢棄物的四個立法提案。

截至 2019 年 3 月,該行動計劃中的 54 項行動均已完成或落實,其中包括修訂后的市政廢棄物指令和包裝廢棄物指令以及一項前所未見的規范一次性塑料制品的指令。該指令源自《塑料戰略》,回應了公眾反對海洋塑料污染的呼聲。

在整個過程中,歐盟委員會非常重視通過公開征求意見和交流會議來使公共及私營部門、非政府組織和民間團體等利益相關方參與其中。此外,歐盟委員會還建立了多個平臺以促進最佳實踐交流,推動循環經濟合作。例如,歐盟委員會在2017 年啟動了“歐洲循環經濟利益相關方平臺”和“循環經濟金融支持平臺”,為參與轉型的各方從知識角度賦能。 

(3)重點領域

該《行動計劃》及其大部分行動均在歐盟級別被采納和實施,其中某些措施鼓勵在歐洲各國家和地區層面制定循環經濟戰略。例如,廢棄物立法為歐盟成員國設定了具有法律約束力的目標。

歐盟《循環經濟行動計劃》試圖覆蓋從生產到消費、維修和再制造,再到廢棄物管理和二級原材料的整個經濟周期。其中涵蓋的物質流有塑料、食物、關鍵原材料、拆建以及生物質和生物基材料。此外,還配套了一系列跨部門跨領域的措施通過創新和投資來支持這一系統性變革。

(4)組織機構

歐盟委員會領導人,特別是弗蘭斯·蒂默曼斯副主席(Frans Timmermans)和于爾基·卡泰寧副主席(Jyrki Katainen)以及賓科夫斯卡委員(Bieńkowska)和維拉委員(Vella),均對循環經濟戰略促進經濟增長的潛力表示認可。《循環經濟行動計劃》因此成為實現時任委員會政治優先事項——“就業、增長和投資的新動力”—— 的一項戰略。不同政策領域、利益相關方和各司之間需協同合作,實現該項雄心勃勃的政治目標。

在總秘書處的協調下,歐盟委員會多個司共同推動實施了《循環經濟行動計劃》,其領導團隊由環境總司(DG Environment)以及內部市場、工業、創業與中小企業總司(DG Grow)共同組成。科研與創新總司(DGRTD)、衛生和食品安全總司(DG SANTE)等司與聯合研究中心(JRC)也做出了貢獻。

(5)資金

為促進創新、向市場發出積極信號并支持工業部門向循環經濟轉型,歐盟委員會于 2016-2020 年間提供了超過 100 億歐元的公共資金。循環經濟創新資金源于多個歐盟項目,包括“地平線 2020 計劃(Horizon 2020)”、“凝聚政策(the Cohesion Policy)”、歐洲戰略投資基金、歐盟創新基金和環境基金(LIFE)等。例如,向中小企業提供 18 億歐元”凝聚政策”資金來鼓勵推廣生態創新技術,通過歐盟創新基金和環境基金為 80 多個循環經濟項目提供至少 1 億歐元的資金支持。

(6)衡量進展情況

為衡量向循環經濟轉型的進展,歐盟委員會在歐盟和成員國國家層面實施了循環經濟監測框架。該框架包括以下四個主題領域的十項指標:生產和消費、廢棄物管理、二級原材料以及競爭力和創新。基于這些指標,歐盟委員會在其 2019 年 3 月份的《實施報告》中公布了循環經濟轉型的進展。

(7)截止目前取得的成果

歐盟《循環經濟行動計劃》對多個政策領域以及整個經濟都產生了影響。部分指標表明,歐洲經濟的某些部分正變得更具循環性。例如,據歐盟統計局稱,2017 年維修、重復使用和循環利用等循環活動創造的附加值高達近 1,550 億歐元。在2012—2016 年間,與循環經濟相關的就業也增加了6% 。2004至2016年,歐盟總體循環率(即生產中所使用的回收和再生材料的比例)從 3.4%增加至 11.7% 。然而,我們不能將總體循環率的提升僅歸因于循環政策,還需考慮其他多重因素。

各成員國、地區和城市在實施循環倡議中發揮的作用也值得稱道。

為解決塑料污染和鼓勵創新,歐盟委員會在 2018年 1 月通過了《歐洲塑料戰略》,旨在改進塑料的設計、生產、使用和回收利用方式,并在 2030年前實現所有的塑料包裝可循環。歐盟委員會還同期引入了針對眾多塑料制品的生產者責任延伸制度(EPR)以及針對部分一次性產品的禁令,也正努力將再生成分納入綠色公共采購標準。

為促進廢棄物回收和循環利用,歐盟委員會對廢棄物立法進行了修訂,將生物廢棄物和廢舊紡織品等納入了廢棄物分類回收義務,也設定了到 2030 年,所有包裝材料的總循環利用率達到70% 的目標。委員會還針對不同材料種類設定了循環利用率目標。例如,紙張和紙板包裝的循環利用率應達到 85%,塑料包裝為 55%,木材包裝為 30%。為更好的衡量循環利用率,僅已被有效循環利用的材料被納入了考慮范疇。生產者責任延伸的費用被規定為基于實際的報廢成本。此外,歐盟委員會還提出了到 2035 年將垃圾填埋率控制在 10% 以下的目標。

為鼓勵采用更著眼全局的設計方法,《生態設計工作計劃(2016-2019)》將生態設計要求在能效基礎上擴展到了產品和材料的整個生命周期。

《工作計劃》中包含針對若干產品的材料效率要求,關注提高消費品的可修復性、可升級性、耐用性和可循環再生性。歐洲標準化組織負責制定有關產品循環性和關鍵原材料含量的衡量指標。該類新指標將應用在現存標準和新制定的標準中。

為克服由于產品中存在某些化學物質而形成的循環利用技術障礙,歐盟委員會力求提高化學物質、產品和廢棄物法規之間的一致性。歐盟委員會在一份政策文件中概述了將采取何種行動來消除阻礙循環利用和再生材料使用的法律障礙。上述行動可能會為即將在 2020 年末出臺的《可持續化學品戰略》奠定基礎。

為促進全歐洲向循環經濟轉型,歐盟委員會鼓勵各級決策者實施循環經濟戰略。自 2016 年以來,至少有 14 個成員國、8 個地區和 11 個城市提出了循環經濟戰略。部分國家(如法國)和地區(如加泰羅尼亞和法蘭德斯)采用了長期的循環戰略,而其他國家和地區(如比利時和德國聯邦政府)則更多地選擇了短期循環倡議。一些領先國家還引入了超越歐盟要求的法規。例如,荷蘭的目標是到 2030 年,使五大經濟領域的原始資源使用量減少 50%;法國于 2020 年初通過了一項旨在發展循環經濟的“反廢棄法”,禁止銷毀未售出的商品,鼓勵捐贈和培育二級市場。但是,仍有若干成員國仍對循環經濟知之甚少,特別是在首都城市環境部門之外的地方。

2018 年 7 月,歐盟和中國簽署了《循環經濟合作諒解備忘錄》,為發展全球循環經濟鋪平了道路。作為貿易合作伙伴,中歐雙方在制定提高資源效率的政策時面臨共同的挑戰。對此,雙方可通過協調支持循環經濟轉型的政策,并尋求合力,共同釋放經濟增長和創新的新動能。

該《行動計劃》為歐洲循環發展奠定了基礎,促進了《歐洲綠色新政》和新《循環經濟行動計劃》等政策的實施。歐盟不僅逐步提高了其目標水平,還在當下將循環經濟視作實現歐盟氣候承諾以及公正、可持續和社會公平轉型的一種手段。在發布新戰略之時,《歐洲綠色新政》執行副主席弗蘭斯·蒂默曼斯(Frans Timmermans)表示,“要在 2050 年前實現氣候中和、保護自然環境并增強經濟競爭力,全面實現循環經濟至關重要”。

新冠疫情發生后,歐盟委員會在其“歐洲復蘇計劃”中提出了在歐盟層面投入循環經濟刺激資金。可以預見,歐盟委員會將通過“歐洲學期”機制為各歐盟成員國實施這一措施提供指導。

(8)啟示

在循環經濟政策方面發揮領導作用并非一蹴而就。從《歐洲資源效率路線圖》到《循環經濟行動計劃》,再到包含新《循環經濟行動計劃》的《歐洲綠色新政》,歐盟委員會逐漸提高了其目標水平,并擴大了行動范圍。當然,歐盟體系獨特,有能力制定具有約束力的法案,盡管如此,此政策制定過程中的經驗仍可為其他政策制定者提供啟示。

協同方式:為促進歐盟經濟向循環模式轉變,時任委員會在多個政策領域、物質流和產業引入了循環經濟原則。歐盟委員會鼓勵所有部門開展合作以打破政策壁壘,這種綜合性方法有助于提高不同法規體系之間的連貫性。此外,歐盟委員會還鼓勵不同領域的利益相關方參與其中(起始于雅奈茲·波托奇尼克(Janez Poto?nik)委員倡議的歐洲資源效率平臺),以將各方觀點納入政策制定過程。

思維轉變:歐盟循環經濟框架得益于歐盟委員會的思維轉變。在 2010 年代初,歐盟委員會主要致力于提高資源效率。但在這一過程中,新的想法出現了。歐盟委員會意識到循環經濟戰略可被納入經濟增長議程。隨后,歐洲機構逐漸認識到,循環經濟可以協調經濟增長與環境的關系,同時促進實現氣候中立。最終,它發展成兼顧多個經濟層面的綜合立法體系。

制定更加雄心勃勃的計劃來加速轉型:新《循環經濟行動計劃》在歐盟提出的首個循環經濟戰略基礎上納入了更高的目標水平。新《循環經濟行動計劃》首次提出了一個全面的產品政策框架,提倡在產品整個生命周期實施各項措施以加速轉型并應對資源密集型產業的挑戰。新計劃還主張在內部建立二級原材料市場,并著重關注紡織、建筑和電子產品等影響力較大的產業。

關于艾倫?麥克阿瑟基金會             

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艾倫·麥克阿瑟基金會(Ellen MacArthur Foundation)自2010年成立以來,致力于推進世界經濟向循環經濟的轉型。作為全球循環經濟的思想領袖,基金會主要從教育,商業,機構,政府和城市,洞見和分析,系統性倡議,傳播六個領域入手,將循環經濟推上商界、政界和學術界的重要議程。基金會與其知識合作伙伴奧雅納(Arup)、卓更品牌咨詢(Dragon Rouge)、艾迪歐(IDEO)和SYSTEMIQ展開合作,共同致力于發展更高效的循環經濟模式并開發實現其價值的途徑。基金會與其全球合作伙伴達能(Danone)、DS史密斯集團(DS Smith)、谷歌(Google)、H&M集團(H&M Group)、聯合圣保羅銀行(Intesa Sanpaolo)、飛利浦(Philips)、雷諾(Renault)、莊臣公司(SC Johnson)、索爾維集團(Solvay)、聯合利華公司(Unilever)、貝萊德 (BlackRock),及其CE100網絡(企業,大學,創新者,政府,城市,附屬機構)共同合作,進行能力建設,探索合作機會并制定循環商業倡議。

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